Kontrola veřejných peněz verze 3.0: Neziskovky chtějí finančního inspektora

Praha – Už přes deset let Česko řeší, jak nastavit systém kontroly ve státních institucích, městech a krajích, aby nedocházelo k rozkrádání státních peněz a evropských dotací. Novými návrhy zákonů se to po loňské ostré kritice z Bruselu jen hemží. V pondělí představil svůj návrh nezávislý think tank Good Governance, konkurenční návrh ministerstva by měl zřejmě již dnes zamířit do připomínkového řízení. Takže – co můžeme čekat?

Česko nemá funkční systém finanční kontroly veřejných institucí, zaznívá z řad českých zákonodárců a expertů. Česko sice přijalo předpis upravující finanční kontrolu už v roce 2001 v rámci svých příprav na vstup do EU, avšak na ten se snáší ostrá kritika. „Nedostatky jsou v odpovědnosti úředníků za hospodaření s veřejnými penězi, v otázce nezávislosti interního auditu, struktury kontrolního systému, dobré praxe apod.,“ vyjmenovává expert na finanční kontrolu z Masarykovy univerzity Filip Hrůza. Český systém kritizuje i Světová banka a OECD.

Nečasova vláda považuje úpravu stávajícího systému za klíčovou pro boj s korupcí. Není divu: jen Ústecký a Karlovarský kraj má za chyby a podvody při rozdělování dotací zaplatit Bruselu na pokutách 2,6 miliardy korun, nehledě na stovky velmi pravděpodobně defraudovaných milionů v „Rathově“ kauze. A to je jen jeden, navíc mediálně známý, případ.

Novela narazila

Novelu, která by měla fungování kontrolního systému zlepšit, a umožnit tak Česku včas reagovat na případná pochybení, loni předložilo ministerstvo financí. I tato novela se však setkala s ostrou kritikou ze strany odborníků a politiků. Přestože ji sněmovní kontrolní výbor ke schválení nedoporučil, poslanci ji počátkem loňského prosince schválili - o jediný hlas. Poté novela zamířila do Senátu, ten ji ale zamítl.

Teď se norma vrací do sněmovny. Poslanci by o ní měli jednat na nadcházející schůzi, která začíná 7. května. Ministerstvo na jejím přijetí trvá, kritici se naopak drží svých výhrad. „Nemyslím, že ministerstvo dokázalo novelu oprášit natolik, aby byla životaschopná a aby napravila chyby, o kterých mluvíme,“ říká místopředsedkyně Senátu Miluše Horská (nezávislá).

Nezávislost auditu

Kritikům na novele vadí především to, že neposiluje funkční nezávislost auditorů. To přitom ministr financí Miroslav Kalousek (TOP 09) slíbil už loni poté, co se na český interní audit snesla kritika ze strany Evropského účetního dvora. Dvůr označil zprávy auditorů, které Česko posílá do Bruselu, za „nespolehlivé“ a pochyboval o jejich nestrannosti.

„Když budete interním auditorem na ministerstvu financí a budete funkčně podřízeným ministrovi a řeknete mu, že špatně zadal zakázku za 2,5 miliardy a nebude tady nikdo jiný, komu ta zpráva půjde zároveň, tak se tím ministr možná ani nebude zabývat, v krajním případě bude muset auditor odejít,“ vysvětlil expert na finanční řízení a předseda správní rady nezávislého think tanku Good Governance Lukáš Wagenknecht. 

Svá doporučení think tank shrnul ve vlastním návrhu zákona, který připravil ve spolupráci s renomovaným právním expertem Josefem Včelákem. V oblasti funkční nezávislosti auditu se inspirovali zahraničními doporučeními a ministerstvu radí, aby auditoři posílali své zprávy například speciální auditní komisi, případně inspekci, která by dohlížela na odstraňování chyb.

Miluše Horská, místopředsedkyně Senátu:

„Návrh Josefa Včeláka je lepší než ministerská novela. Respektuje mezinárodní terminologii a je lepší po věcné stránce.“


Jednodušší systém kontroly

Podle Good Governance by bylo také na místě, aby se systém finanční kontroly zjednodušil a odstranily se duplicity, na něž poukazuje Světová banka. Novela ministerstva financí má do systému naopak přidat ještě audit navíc. K internímu auditu přibude ještě „audit ve veřejné správě.“ „Bude to klasický interní audit. Už teď kvůli roztříštěné kontrole a nejasnostem v kompetencích obtížně chytáme člověka odpovědného za to, že se schvalují špatné výdaje, a tohle bude komplikace navíc,“ tvrdí Wagenknecht.

Good Governance by proto chtělo zjednodušit systém kontroly takto: hospodaření obcí a krajů by kontroloval funkčně nezávislý interní audit. Zpráva interního auditora by kromě vedení dané instituce putovala také k takzvanému finančnímu inspektorovi, což by mohl být například odbor na Úřadu vlády. Ten by sjednával nápravu chyb zjištěných interním auditem. Podobný orgán již desítky let funguje ve Francii a v rámci tamních úprav kontrolního systému od roku 2007 jeho význam roste.

Nezávislou kontrolu hospodaření veškerých veřejných institucí by podle plánů Good Governance prováděl Nejvyšší kontrolní úřad s rozšířenými pravomocemi. Vedle něj by stál Generální úřad pro centrální harmonizaci, což by byl také odbor vlády, který by dohlížel na to, zda ministerstva, kraje a obce mají nastavený systém finanční kontroly správně.

Jen trocha inspirace

Ministerstvo nyní v reakci na kritiku připravuje zcela nový zákon a alternativní návrh neziskovek má k dispozici. Podle předsedy sekce veřejné správy Českého institutu interních auditorů Františka Beckerta, který spolupracuje na chystané normě, Kalouskův úřad při přípravě nového zákona z návrhu Good Governance skutečně vycházel. „Není použit v plném rozsahu, ale využívá základní myšlenky – efektivnost, účelnost hospodárnost – tak, jak je pan Včelák nastínil,“ prozradil Beckert.

Nová ministerská norma údajně posílí funkční nezávislost auditu. „Z pohledu funkční nezávislosti jsou tam přímo vytipovány oblasti, které musí být schvalovány jinou osobou nebo jiným orgánem než tím, kterému je organizačně podřízen interní audit,“ uvedl Beckert. A dochází také ke zjednodušení kontroly. „Nový návrh zahrnuje tři pilíře – finanční odpovědnost managementu, interní audit a dohled neboli harmonizaci systému,“ dodal.

Kdy můžeme nový zákon čekat?

Ministerstvo již má připraveno paragrafové znění a počátkem května by pak zákon měl jít do připomínkového řízení. „Termín předložení zákona vládě předpokládáme do konce května 2013,“ upřesnil mluvčí ministerstva financí Ondřej Jakob.

Jenže předložení vládě je od faktických změn ještě na hony vzdálené. Příkladem může být i původní ministerská novela - ta bez úspěchu putuje legislativním procesem již více než rok. Podle Beckerta lze navíc i ke zcela novému zákonu čekat stovky připomínek, což by mohlo jeho schvalování značně protáhnout. I on sám navíc připouští, že má k novince, na jejímž vzniku se podílel, výhrady.

Návrh zákona například nedostatečně vymezuje odpovědnost za chyby, což stíží hledání a trestání viníků. „Pokud nebude jasně řečeno, kde začíná a končí politická odpovědnost a kde začíná a končí manažerská odpovědnost, tak pořád nebude řídící a kontrolní systém řádně fungovat,“ varoval Beckert. Upravit by proto bylo potřeba i další zákony, například zákon o obcích a o krajích.

I proto si na novou právní úpravu ještě počkáme. „Termín schválení je s ohledem na délku legislativního procesu a složitost projednávání značně nejistý,“ sdělil portálu ČT24 Jakob. Právě proto ministerstvo hodlá navzdory veškeré kritice dál tlačit na schválení sporné novely, kterou odmítl Senát a která je teď znovu ve sněmovně. Lze tedy předpokládat, že více než desetiletá diskuse o finanční kontrole v Česku zdaleka není u konce. Naopak - spíš bude nabírat na intenzitě.