Ústavní experti: Zákonná opatření nemusí řešit jen válku či povodně

Praha - Vláda Jiřího Rusnoka má v plánu pomocí tzv. zákonného opatření snížit nemocniční poplatky a zdanit investiční fondy. Někteří zákonodárci, zejména ti z ODS, ale takové plány kritizují. Se zákonnými opatřeními by se podle nich mělo šetřit pro případy přírodních katastrof. Podle oslovených ústavních právníků však není ústavou požadovaná „neodkladnost“ takových návrhů přísně vymezena. Záleží prý na aktuálním kontextu a politické dohodě mezi exekutivou a legislativou.

Po úterním rozpuštění Poslanecké sněmovny možnost měnit zákony nezanikla. Hlavní slovo při tvorbě legislativy totiž přešla na Senát. Horní komora teď může schvalovat zákonná opatření, která jí předloží vláda. Aby Senátem přijaté opatření zůstalo v platnosti, musí je poslanci po volbách potvrdit na své první schůzi. Pokud by tak neučinili, opatření by pozbyla účinnosti.

Podle článku 33 ústavy ale senátoři mohou zákonná opatření projednávat výhradně „ve věcech, které nesnesou odkladu a vyžadovaly by jinak přijetí zákona“. Právě o to, které návrhy snesou a které nesnesou odkladu, se nyní na politické scéně vedou horlivé spory. Občanští demokraté už vyzvali vládu i Senát, aby se zdržely „prosazování dlouhodobých levicových záměrů pomocí neužívání zákonných opatření Senátu“.

Co říká ústava?

  1. Dojde-li k rozpuštění Poslanecké sněmovny, přísluší Senátu přijímat zákonná opatření ve věcech, které nesnesou odkladu a vyžadovaly by jinak přijetí zákona.
  2. Senátu však nepřísluší přijímat zákonné opatření ve věcech ústavy, státního rozpočtu, státního závěrečného účtu, volebního zákona a mezinárodních smluv podle čl. 10.
  3. Zákonné opatření může Senátu navrhnout jen vláda.
  4. Zákonné opatření Senátu podepisuje předseda Senátu, prezident republiky a předseda vlády; vyhlašuje se stejně jako zákony.
  5. Zákonné opatření Senátu musí být schváleno Poslaneckou sněmovnou na její první schůzi. Neschválí-li je Poslanecká sněmovna, pozbývá další platnosti.

Ministerstvo zdravotnictví už dříve ohlásilo, že má v plánu zákonným opatřením snížit poplatky za hospitalizaci ze 100 na 60 korun denně. Ministr financí Fischer zase kývl na návrh ČSSD, která chtěla zavést placení daně z dividendy. Nulová daň z akciových výnosů, kterou prosadil Miroslav Kalousek, měla začít platit od ledna a podle sociálních demokratů by tím státní rozpočet přišel o miliardy. Rovněž se mluvilo o novele zákona o vojácích z povolání či změnách pravidel pro jmenování profesorů.

Zasedání kabinetu
Zdroj: ČTK
Autor: Michal Kamaryt

Premiér Jiří Rusnok tyto úvahy brzdí. Po rozpuštění sněmovny se nechal slyšet, že vláda v demisi svou legislativní iniciativu utlumí a zákonná opatření bude užívat jen minimálně. Po středeční schůzi kabinetu pak Rusnok dodal, že formu zákonného opatření využije pouze pro úpravu zdanění investičních fondů a pro úpravu nemocničních poplatků. Naopak zavést daň na dividendy či přidat vojákům z povolání peníze se prý vláda nechystá. 

Senátorovi Jaroslavu Kuberovi se ale ani takto omezený legislativní plán Rusnokova týmu nelíbí. Obává se prolomení precedentu, po čemž by všichni členové vlády mohli začít navrhovat svá zákonná opatření typu zvýšení důchodů, zvýšení dávek či zavedení tzv. pastelkovného. „V případě, že Senát schválí první, tak nastane řetězová reakce a všichni ministři vystartují na premiéra, že když to povolil jednomu, oni by si taky rádi přismažili. Zvláště když téměř všichni z nich budou kandidovat v nastávajících volbách,“ spekuluje senátor. Zákonná opatření by se proto podle něj měla využívat výhradně v případě mimořádných událostí.

Jaroslav Kubera
Zdroj: ČTK
Autor: Michal Krumphanzl

Jaroslav Kubera, senátor ODS:

„Kromě nějakých šílených katastrof, které, doufejme, za ty dva měsíce do voleb nepřijdou, není žádný důvod přijímat vůbec nějaká zákonná opatření.“


„Zákonná opatření byla opravdu míněna tak, aby se řešila pouze věci typu teroristického útoku na železnici či rozsáhlých povodní, které jsme zažili v minulosti. Tam je možné, že situace nesnese odkladu. Není ale možné, aby se týkaly placení poplatků v nemocnicích, zákona o vojácích z povolání nebo daní z dividend,“ tvrdí senátor ODS, jenž se jako zákonodárce sám podílel na vzniku tohoto ústavního článku.

Záleží na dohodě Senátu a vlády

Podle ústavního právníka Jana Kysely ovšem z právní konstrukce příslušného ústavního článku nutně nevyplývá, že se zákonná opatření smí aplikovat pouze v takto mezních případech. „Je to spíše věc názoru, než že by to z něčeho nutně plynulo. To, že něco nesnese odkladu, neznamená nutně, že je válka, zuří megaorkán nebo jsou povodně,“ myslí si docent pražské právnické fakulty.

Schůze Senátu
Zdroj: ČTK
Autor: Kateřina Šulová

Záleží prý na politické dohodě mezi vládou a Senátem, jakou záležitost bude považovat za neodkladnou. Poslední slovo přitom stejně má Poslanecká sněmovna. „Ve chvíli, kdy nová sněmovna opatření neschválí z důvodu, že sneslo odkladu, bude takový zákon platit jen několik dní či týdnů,“ upozorňuje.

Podobný názor zastává i Kyselův kolega z právnické fakulty Jan Kudrna. „V případě přírodních katastrof či války je to zjevné, ale v tom zbytku záleží na kontextu,“ uvedl pro portál ČT24 s tím, že výklad formulace „nesnese odkladu“ může být například svázán se stavem státního rozpočtu. „Je možné, že stav státních financí je takový, že to může být neodkladná záležitost. Já bych proto nebyl úplně striktní ani na jednu stranu,“ připustil ústavní expert.

V případě pochyb má zákon přednost

Senátor Kubera přesto upozorňuje na variantu, kdy někdo takto přijaté zákonné opatření – i po schválení ve sněmovně - napadne u Ústavního soudu. „Ústavní stížnost minimálně znamená, že uspořádáte tiskovou konferenci a dva dny o vás média mluví. Už jen to často bývá jediný motiv ústavní stížnosti,“ tvrdí politik. Případný úspěch této stížnosti je přitom podle právníků obtížné odhadnout. „Předchozí výroky ústavních soudců ohledně legislativní nouze dávají tušit, že může být jak zdrženlivý, tak nezdrženlivý. Nic se proto nedá vyloučit,“ myslí si Kysela.

Ústavní soud
Zdroj: ČTK
Autor: Václav Šálek

Zároveň se ústavní experti shodují ve skepsi, zda by měl vůbec ÚS o neodkladnosti přijatého zákonného opatření rozhodovat. „Ústavní soud by se měl řídit zásadou minimalizace zásahů do právního řádu. Zrušit nějaký předpis má, pouze pokud to je skutečně tak závažné, že nelze zasáhnout jinak,“ tvrdí Jan Kudrna s tím, že v případě pochybností o neodkladnosti by měl mít již existující zákon přednost. „Aby to zrušil, muselo by to být něco opravdu flagrantního,“ dodává.

Ústavní právník Jan Kysela:

„Nemá to být Ústavní soud, který říká: 'Vláda, Senát i sněmovna se shodly na tom, že to nesnese odkladu, ale my, Ústavní soud, si myslíme, že by to sneslo odkladu, a proto vám to rušíme.' To mi nepřijde, že by bylo úplně šťastné řešení.“