„Byl bych pro omezení pravomoci prezidenta,“ říká Vojtěch Cepl

Blížící se prezidentská volba je jedním z hlavních témat posledních dnů. Diskutuje se o způsobu volby, dalších kandidátech, politických obchodech a znovu o samotné povaze prezidentské funkce. Již tradičně se ozývají hlasy po posílení pravomocí prezidenta nebo po přímé volbě. Oproti tomu však řada odborníků i politiků namítá, že prezidentské pravomoci jsou už tak dost velké a navrhují jejich redukci. Roman Pistorius proto přivítal v pořadu Interview ČT 24 z 29. ledna ústavního právníka Vojtěcha Cepla, mimo jiné jednoho z autorů Ústavy České republiky.

Poslední dny opanovala debata o tom, jestli má být prezidentská volba tajná nebo veřejná. Objevila se i spekulace, že by mohly obě parlamentní komory hlasovat rozdílně. Jaká volba je lepší? Veřejná nebo tajná?
Záleží na tom, o čem se hlasuje. V naší ústavě jsou oba typy. Převládá teorie, že pokud se hlasuje věcně o zákonech, má být volba vždy veřejná, aby občané věděli, jaké jsou názory jejich zástupců a mohli si to pamatovat.
Pokud jde o osoby, tak může být volba tajná, jako když se volí funkcionáři sněmovny. Je to snad proto, aby v paměti zvoleného nezůstalo něco, kvůli čemu by se třeba mstil. To u prezidenta nemá smysl, přesto však převládá názor, že by měl být volen tajně.
Další alternativa je, že poslanci sami můžou hlasovat o tom, jak se bude volit. Takže jsou tři alternativy volby - tajná, veřejná, a jakou si vyberou.

Jaká varianta by se vám jako odborníkovi na právo líbila nejvíc?
Vždycky jsem pro veřejnost a transparenci. V tomto případě se mi ale paradoxně zdá, že někteří poslanci by chtěli být svobodní před vedením svých stran. Proto podezírám vůdce některých stran z toho, že volají po veřejné volbě, aby byli poslanci disciplinovaní a všichni volili podle rozhodnutí vedení strany. Ovšem náš ústavní pořádek je postaven na principu zákazu imperativního mandátu. Poslanec má volit podle svého vědomí a svědomí, takže v tomto případě by byla možná lepší tajná volba.

Měl by prezident silnější mandát, když by byl zvolen veřejným hlasováním, nebo je to z hlediska mandátu úplně jedno?
Fakticky by se asi jeho pravomoc posílila. Velikou roli hraje totiž nejen to, co je napsáno v textu ústavy, ale také tradice prezidentské funkce. Prezident má u nás tradičně velikou autoritu, v jeho postavení jsou dokonce monarchické prvky. Ty pochází z toho, jak se přebírala různá ustanovení z rakouské ústavy do prvorepublikové a z prvorepublikové do naší.
Například význačné pravomoci, jako jsou milosti, amnestie, jsou vlastně královská privilegia. Jde ale i o okolnosti - prezident úřaduje na Hradě, což je zvláštní věc. Už samotná funkce přináší prezidentovi určité psychologické výhody a autoritu, a to přetrvalo dokonce i přes komunistický režim.

Prezident má u nás poměrně velkou autoritu, ale také přesně vymezené pravomoci. Jsou jeho pravomoci dostatečné nebo by mohly být širší?
Nejsem pro to, aby se prezidentské pravomoci v tomto systému posilovaly. Dokonce nejsem ani pro to, aby se přistoupilo na všeobecnou módu, která je nyní v postkomunistických zemích. V devětadvaceti postkomunistických zemích (a než to dořeknu, bude jich s Kosovem možná třicet) převládá totiž tendence přebírat francouzský model – poloprezidentský systém s velmi silným prezidentem. Nepovažuji tento model za vhodný, protože by se musela změnit celá ústava. Spíše bych byl pro omezení pravomoci prezidenta a určitou restrikci.

Prezident jmenuje a odvolává premiéra a další členy vlády, odvolává vládu a přijímá její demisi, je vrchním velitelem ozbrojených sil, jmenuje soudce Ústavního soudu, jmenuje soudce, jmenuje členy bankovní rady. Nikde nevidím slovo rozhoduje. Znamená to, že prezident vlastně o ničem nerozhoduje? Jmenuje vždycky na základě nějakého doporučení nebo má i rozhodovací pravomoci?
V některých věcech má samostatnou pravomoc, ale většinou je nezodpovědný a jeho rozhodnutí musí být doprovázena spolupodpisem předsedy vlády, a vláda pak zodpovídá za jeho rozhodnutí. To je taky monarchický prvek převzatý z anglické ústavy.
Zaleží ale na tom, jak prezident postupuje. Jsou dva možné způsoby interpretace. První vychází ze smyslu a cíle ústavních ustanovení a snaží se je v jakémsi státnickém smyslu co nejrychleji a bez zdržení naplnit. Druhý je to, čemu říkáme advokátská interpretace, kdy se prezident snaží postupovat ve vlastním zájmu nebo v zájmu určité strany až na doraz. V těchto ustanoveních je totiž vždy určitý prostor k jejich výkladu.
To je vlastnost jazyka, která se nedá změnit. Moderní teorie mluví o skepsi o normách - všechna ustanovení se nedají vždy přesně napsat, takže tam musí být prostor pro interpretaci. To platí zejména v ústavě, která má být obecná.

Některá prezidentova rozhodnutí musí spolusignovat předseda vlády. Jak dalece by měl prezident spolupracovat s exekutivou? Třeba když jmenuje ministry: ministr se mu nemusí líbit, jak dalece může blokovat jeho jmenování?
V tomto případě to jde vždycky přes premiéra. Ale obecně řečeno, všechny naše tři pilíře státu - legislativa, exekutiva, justice - mají dvě hlavy. U nás je šest nejvyšších představitelů: premiér a prezident u moci výkonné, předseda Senátu a předseda parlamentu, sněmovny u moci zákonodárné, předseda Ústavního soudu a předseda Nejvyššího soudu u moci soudní.
Pochopitelně tam mezi nimi dochází k určitému napětí. Prezident by mohl mít konflikt se třemi ministry. Prezident je vrchním velitelem branné moci - ultimativní rozhodnutí jsou na něm, takže by mohlo dojít ke střetu s ministrem obrany. Jde také o záležitosti zahraniční politiky - prezident je představitelem státu navenek. Ale ministr zahraničí a vláda vykonává zahraniční politiku. Už jsme byli svědky některých napětí, jako bylo pozvání dalajlámy prezidentem Havlem, které nebylo v souladu s vládní politikou vzhledem k Číně. Údajně tím byly narušeny obchodní vztahy. A nakonec prezident jmenuje soudce, čímž má veliký vliv na justici. Ve vztahu k ministru spravedlnosti tak opět funguje podvojnost našeho systému, který je mimochodem v Evropě velice rozšířený – má jej patnáct, šestnáct států. Takže francouzský model bych velice nedoporučoval.

Ve Spojených státech funguje klasická prezidentská demokracie. Rusko je jakýsi poloprezidentský systém a stejně tak Francie, kde francouzský prezident přímo odpovídá za zahraniční politiku, přímo odpovídá za armádu. Proč to nedoporučujete?
A třetí model je parlamentní, kdy je ultimativní moc v parlamentu. Francouzský model vznikl jako reakce na malou stabilitu francouzského systému. De Gaulle ho prosadil trochu i hrozbou síly. Je to hybridní model mezi prezidentským, americkým a evropským kontinentálním parlamentním systémem.
Vzhledem k našim tradicím bych setrval u našeho systému. Francouzský model má třeba velice slabý soudní přezkum ústavnosti. Francouzský Ústavní soud provádí jen kontrolu návrhů zákona, s určitou nadsázkou se dá říci, že to je připomínkové místo k návrhům zákona. Jakmile je zákon odhlasován, Ústavní soud už na to ztrácí na to vliv.

Na začátku jste říkal, že je prezident u nás poměrně velkou autoritou. To by mohlo odpovídat tomu, že na sebe část dosud ministerských pravomocí převezme. Nemohlo by se to takto vyvíjet v Česku?
Obávám se, že by mohlo. Třeba v Rakousku tento systém, který není dotažený až do francouzské síly prezidenta, funguje docela špatně. Vždy tam jsou konflikty mezi prezidentem a premiérem, zejména jsou-li z jiných stran. Představte si, že by byl zvolen Švejnar jako představitel sociální demokracie (i když do ní nepatří). Jeho vztah k premiérovi by byl možná dosti napjatý. A tak je to v mnoha zemích tohoto typu.

Nepociťujete eventuální tendence vládnoucí garnitury rozšiřovat pravomoci stejně smýšlejícího prezidenta?
Mám z toho hrůzu. Je to velice nebezpečná alternativa. Představte si, že jedna velmi silná strana získá prezidenta a většinu v parlamentě. Prezident by byl z určité politické strany a ve straně je číslo dvě za premiéra, číslo tři až patnáct za ministry, číslo šestnáct, sedmnáct, osmnáct za předsedy soudů. Převaha takové strany (bude-li veliká) může změnit ústavu a máme tady vládu jedné strany téměř navždy, a to už dobře známe. Bojím se, že v úporném zápase stran by k tomu někdy mohlo dojít, i proto bych nerad, aby se pravomoci prezidenta posilovaly.

(redakčně kráceno)