„Naším úkolem není trestat zákonodárce za jejich chyby,“ říká Josef Baxa

V posledních týdnech Nejvyšší správní soud dvakrát rozhodl v zásadních kauzách. V první souhlasil s návrhem vlády na rozpuštění Dělnické strany. V druhé aktuálním rozhodnutím ušetřil státu více než 100 miliard korun. Rozhodl totiž, že stát nemusí firmám vracet peníze kvůli chybě v zákoně o pojistném na sociálním zabezpečení. Jakou roli hrála v druhém případě v rozhodování soudců ekonomika státu? A hrozí po rozpuštění Dělnické strany podobný osud straně komunistické? Hostem Interview ČT24 z 1. března byl předseda Nejvyššího správního soudu Josef Baxa. Pořad moderovala Daniela Drtinová.

Jakou roli hrála ve vašem rozhodování ekonomika státu? Tedy vědomí, že kdybyste rozhodli opačně, stát by v době krize musel sáhnout do kapsy až pro 120 miliard?
Možná to bude znít tvrdě, ale prakticky žádnou. Soud často vydává rozhodnutí, která mají ekonomické dopady. Ale i když si je jich vědom, rozhodně nemůže formulovat své rozhodnutí podle toho, jestli to bude rozpočtově levné nebo rozpočtově drahé.

Spravedlnost je drahá, to je pravda. Ale neříkejte mi, že vám to ani neproběhne hlavou? Že se úplně oprostíte při rozhodování od takových myšlenek, které navíc prosakují do médií?
Neoprostíme, my o nich víme. Nakonec o této kauze se psalo řadu měsíců poté, co ji někdo objevil, a všichni politici se k tomu vyjadřovali. Bohužel tedy bez potřebné reflexe. Spíš to bylo takové to, kdo za to může, jak to napravit teď hned a co udělat. A mimochodem všechna řešení, která jsme v médiích četli, nám přišla velice krutá a, opakuji, bez reflexe.

Takže byste spíš čekal, že si politici trochu posypou hlavu za to, že vůbec chyba vznikla, než že by skrz zašifrovaná poselství přes média posílali soudcům zprávy typu: jestli rozhodnete tak a tak, bude nás to stát víc než 100 miliard?
Přesně tak. Pokud někdo řekl, že vznikla chyba, jako pozorovatel debaty ve veřejném prostoru jsem očekával přístup toho, kdo s tou chybou dál zacházel. To znamená nevyhrožovat tak, že jestliže ostatní budou také poukazovat na tuto chybu a budete chtít vrátit nějaké přeplatky, budeme muset všem zvýšit daně nebo nařídit nějaké mimořádné odvody. To bych neočekával.

Letos v březnu rozhodla liberecká pobočka Krajského soudu v Ústí nad Labem, že firma Ježek Software nemusí platit České správě sociálního zabezpečení asi milion korun na pojistném za zaměstnance za první pololetí roku 2007. V té době totiž v zákoně chyběla informace, z jakého základu se pojistné počítá. V zimě a na jaře 2006, kdy poslanci zákon o pojistném na sociálním zabezpečení schvalovali, si totiž nikdo nevšiml, že ze zákona pasáž o vyměřovacím základu vypadla a bez zákona stát pojistné vybírat nemůže. Hrozilo proto, že firmy budou pojistné žádat zpět. Dělat to mohlo až 120 miliard korun.
Když v té době opravdu v zákoně nebyl stanoven vyměřovací základ, ze kterého by firmy měly platit 26% z hrubé mzdy na sociálním pojištění svých zaměstnanců, proč jste rozhodli ve prospěch státu?
No, prostě proto, že ze zákona bylo možno ten pojem vyvodit. I když nebyl v určitém půlročním období výslovně definován, šlo ho vyvodit běžnými výkladovými metodami z jiných ustanovení tohoto zákona. Proto to bylo možné.

Takže vaše rozhodnutí lze, když to trošku přitáhnu za vlasy, interpretovat i tak, že stát de facto může vybírat pojistné i bez zákona?
Ne, ne, ne. Kdyby v zákoně chybělo něco, co je skutečně jasně definovaným pojmem, který by nemohl být odvozen ani z právního okolí zákona ani z jiného předpisu, pak by to samozřejmě byl průšvih a pak by například pojistné nebylo možné vybírat. To je jasné.

Jakou roli hrálo při rozhodování i to, že firmy pojistné samy platily? Tím pádem přiznávaly, že uměly nějakým způsobem vydedukovat ze zákona, jak stanovit vyměřovací základ?
Samozřejmě chování adresátů právních norem hraje roli. Nakonec tady nešlo o zavedení povinnosti, která by tu nikdy nebyla. Povinnost platit pojistné na sociální zabezpečení je přítomna tradičně. Právní úprava se jistě nějakým způsobem mění, ale její základ zůstává stejný. Tak tomu bylo i v tomto sledovaném období. A přestože to díky legislativním zmatkům v roce 2006 ze zákona vypadlo, v podstatě nikdo asi nepochyboval o tom, že povinnost nadále trvá. A opravdu trvala.

Chybu v zákoně včas neopravil ani nástupce Zdeňka Škromacha Petr Nečas, který přišel na ministerstvo práce a sociálních věcí v září 2006. Až v únoru 2007 vláda Mirka Topolánka vydala na návrh ministr Nečase nařízení, které vyměřovací základ na placení pojistného za zaměstnance firmám definuje. Samotný zákon poslanci opravili až v červenci 2007. Na tom je vidět, jak reprezentantům moci zákonodárné a výkonné záleží na kvalitě a správnosti českých zákonů.
Nehrála nějakou roli i skutečnost, že by soudní moc tím, že by rozhodla v neprospěch státu, mohla dát trošku co proto moci zákonodárné, že občas odvádí práci, která je nekvalitní?
I kdybychom takové pokušení měli, museli bychom ho rychle zahnat, protože naším úkolem je poskytovat ochranu právům a svobodám. A buďto to prostě podle práva je, nebo není. A ochrany se někdo dovolá a dosáhne ji, nebo ne. Naším úkolem není trestat zákonodárce za jejich chyby. To bohužel nemůžeme.

Právo je v interpretaci poměrně pružné, a když v té době zákon s vyměřovacím základem nebyl, ale jen to nařízení, které má samozřejmě daleko nižší právní sílu, mohli jste rozhodnout v neprospěch státu, kdybyste chtěli?
Ne, ne, ne. Především, v rozhodnutí je jasně napsáno, že způsob, kterým stát chtěl svoji chybu opravit, je nepřípustný. Vláda má sice zmocnění dané ústavou, že může k provedení zákona a v jeho mezích vydávat svá nařízení, ale nemůže to dělat ve věcech, které jsou vyhrazeny skutečně jen zákonné formě. A to byl tenhle případ. Tady zákonodárce jasně vyslovil, že všechny důležité pojmy musí být definovány přímo na zákonné rovině. Takže vláda nemohla zvolit tuto formu, to zaprvé.
Za druhé, vláda to udělala špatně, navíc se zpětnou účinností. Kdyby nedělala nic, možná bylo lépe. Přitom vláda má spolu s parlamentem mechanismy, jak chyby rychle odstranit. Je tady možnost projednat zákony ve stavu takzvané legislativní nouze. To mohl být ten případ.

Soudy zmatky v zákonech v poslední době dost napravují, interpretují zmatené zákonodárné rébusy. Tak ale vlastně pouze tlumíte příznaky. Je právní řád v České republice dnes opravdu tak zamořený chybami, přílepky. Bude vůbec někdy možné odstranit to základní, co způsobuje zamořenost a zmatenost právního řádu?
To je úkol, bez nadsázky, na stejné úrovni, jako jsou reformy veřejných financí, penzijního systému nebo zdravotnictví. Právo neboli pravidla pro všechny jsou základním předpokladem pro to, aby společnost fungovala. Pravidla musí být jasná, přehledná, neměla by se často měnit, aby se usadila. Pak můžeme pravidla vynucovat. Nadto většina z nás přece není nastavena k porušování pravidel. Většina z nás pravidla dodržuje zcela přirozeně, protože jsou nám odmalička daná.
To, že někdy nedodržujeme zákony, je pak dáno spíše stavem právního řádu, totální nepřehledností a neustálým pohybem. Právo je v takovém pohybu, že ani právníci pořádně nevědí, kdy co platí. Za této situace se skutečně někdy nelze divit případům porušování práva.
Nechci to omlouvat, ale je to do jisté míry pochopitelné. Právníci jsou profesionálové, soudy přicházejí k případům s časovým odstupem. Ale rozhodnout se prvního ledna, kdy vstoupí v účinnost nějaká úprava, jak se chovat, co dělat nebo nedělat, pak čekat půl roku, než přijde první kontrola a řekne, že jste to dělali špatně… To je představa, s kterou se smíří asi málokdo.

Právě v případě s pojištěním řada významných auditorů radila firmám, aby využily chyby státu a žádaly pojistné zpět. Máte pocit, že v poslední době dochází k jakémusi tlaku zespodu na to, aby se právo zkvalitňovalo, respektive aby zákonodárci odváděli kvalitnější práci?
Kéž by tomu tak bylo, kéž by si toho zákonodárci všimli. Nakonec i toto je případ, který se založil v roce 2006. To jsou časy, kdy něco končí a něco nového má začít. A najednou se všichni zblázní. Tím předělem v roce 2006 byly parlamentní volby. Mám v dobré paměti, v jakém tempu se tehdy přijímaly zákony. Bylo proto asi vcelku logické, že vznikaly takovéhle chyby.
Někdy chyby prostě vzniknou proto, že v podstatě nikdo neví, co a jak se schvaluje. Někdy ovšem, což je horší, tohoto stavu může někdo využít a do zákona nenápadně vložit něco, co zůstane skryto. Až po čase se to objeví, jenže se řekne, že to je součást zákona, tím je třeba se řídit.
Takže současný stav legislativního procesu bohužel umožňuje i záměrné zákonné úpravy, pro které by jinak nebyl prostor a jinak by nemohly být schváleny. A kde opravdu nemůžeme hovořit o něčem, co by odpovídalo účelu zákona a tak dále.

Teď to vypadá, že je možné, že si toho budou všímat nejrůznější prvky ve společnosti, budou toho finančně využívat a stát bude platit. A až bude muset stát zaplatit jako v tomto případě 100 miliard, v ten moment si zákonodárci třeba uvědomí, že by měli pracovat kvalitněji. Zajímá mě tlak na zkvalitnění právního řádu zespoda?
Nevím, jestli je to otázka pro mě. Soudy mohou v konkrétních případech poskytovat ochranu právům, neustrnout na mechanickém přístupu. Prostě vidět jako právo nejenom to, co je napsáno v textu zákona. Vidět ho tak, aby to odpovídalo zdravému rozumu. To soudy mohou. Ale soudy nemohou vyvíjet nějaký permanentní cílený tlak na kohokoli, aby změnil své chování.

Nejvyšší správní soud Dělnickou stranu zrušil, ale ideologie i ti lidé samozřejmě zůstali. Buď mohou založit novou stranu nebo mohou vstoupit do stran s podobným zaměřením. Jak se vnitřně vyrovnáváte s tím, že justice má vlastně poměrně slabou moc? Když se na to podíváme z pohledu tří pilířů státní moci, patří možná mezi ty nejslabší.
To je tradiční. I to je zakódováno v systému dělby moci a v systému vzájemných brzd a protivah. Kdyby soudní moc měla ještě peníze a tanky, pak už by ostatní moci nepotřebovala. Ona musí být svým způsobem systémově bezbranná. Tak je to asi v pořádku.

Takže jste s tím vnitřně srovnán? Dojde ke zrušení Dělnické strany, je zatím samozřejmě spousta hodin práce, ale ta strana vznikne o pár dnů znovu.
Systémově je správně, že takové rozhodnutí dělá soud. To znamená někdo třetí. Protože musíme vidět k čemu vlastně dochází. Jde o vyloučení někoho z politické soutěže. A jde o to, aby soutěž probíhala podle pravidel. Kdyby probíhala jenom podle pravidel, byl by soud zbytečný. Pokud ovšem pravidla někdo porušuje, těžko se asi mohou soutěžitelé sami dohodnout na tom, že je někdo porušuje, nebo neporušuje. Nikdy se nedohodnou. Proto tady musí být někdo třetí.
Zároveň to musí být tak výjimečná záležitost, že i ten, kdo může dát podnět k tomu, aby se soud věcí zabýval, nebude kdokoli. Měly by to být jen ty nejodpovědnější orgány, které si lze v ústavním systému představit – to znamená vláda a prezident republiky.

V působení soudní moci tedy můžeme vidět jakýsi preventivní účinek, jakési dlouhodobé formování toho, že takovéto ideologie nebudou tolerovány? Není to vyřešeno ze dne na den, ale působí to preventivně a tedy dlouhodobě?
Určitě. Sama podstata tohoto rozhodování je na jedné straně retrospektivní pohled: Co politická strana dělala od svého založení nebo přinejmenším v posledním období, pro které se navrhuje její rozpuštění.
Pak samozřejmě přichází druhá otázka, co za to. Tedy jestli to, co bylo zjištěno, je natolik závažné, že to je na „vyloučení“ ze soutěže, nebo jestli je to ještě na další šanci. To znamená, že ten pohled je potom perspektivní: Když to soud neudělá, co bude dál.
Zároveň má soud na paměti, že tím nepůsobí vůči konkrétní straně, ale že tím oslovuje i ostatní soutěžitele. Vlastně říká, podívejte se, tohle jsme zjistili, tohle se stalo a tohle je za to. Jinými slovy, budete-li to dělat, můžete dopadnout podobně.

Co přesně u vás rozhodlo, že jste při formování právního názoru řekl, že už je třeba aktivovat mechanismus, který takový subjekt, v tomto případě Dělnickou stranu, vyloučí z politické soutěže?
Je to koncept takzvané bránicí se demokracie. To bylo v daném případě na rozhodování asi to nejtěžší. Hledáte totiž nejen protiprávnost, porušování zákonů a tak dále, ale pak jsou vážnější otázky: Je tohle opravdu bezprostřední hrozba pro demokracii? Je vyloučení z politické soutěže přiměřený prostředek, nebo by bylo možno vystačit s prostředkem mírnějším? To jsou věci, které můžeme přecenit i podcenit zároveň. Je to otázka, jestli je už ten čas, nebo není. Senát nakonec většinově, jak známo rozhodnutí nebylo jednomyslné, dospěl k závěru, že čas nastal. A to jak z hlediska strany samotné, tak z hlediska obecnějšího sdělení, co se nemá dělat v politické soutěži.

V čem to nebylo 7:0, protože speciální senát byl sedmičlenný? V čem jste se lišili?
Nelišili jsme vcelku v tom, že strana porušuje zákony. Lišili jsme se ve volbě prostředků. Jestli tedy je nutné v daném případě rozpustit politickou stranu, jestli by nepostačila pozastavit její činnost.

Dovedu si představit, že ve Spojených státech amerických by taková strana přežila. Je tedy česká demokracie tak neduživá, že by v politické soutěži takový subjekt neunesla?
Unesla, neunesla. Se Spojenými státy se dá srovnávat leccos. Tohle asi ne. Spojeným státům chybí naše evropská historická zkušenost. A to v daném případě bylo jedno z rozhodujících hledisek.
Představitelé této strany ohlásili pokračování v politice na jiné platformě. Takže jestli společnost tady takovou stranu chce, rozhodnou to nakonec voliči ve volbách. To už je věcí rozhodnutí každého občana.

Společnost skrz soudní rozhodnutí manifestuje svůj postoj k tomu, že neonacismus tolerovat nebude, pokud se to dá takto říci, ale komunismus v této zemi tolerován je. Tento společenský stereotyp mnozí napadají. Kdyby padl návrh na rozpuštění KSČM, o čemž se v poslední době často mluví, jak by se postupovalo?
Jednali bychom jako o každém jiném návrhu. Prostě bychom ten návrh museli projednat.

Mě zajímá, jestli by kritéria postupu při rozhodování byla stejná jako u Dělnické strany? Jestli by se postupovalo stejně u všech politických stran?
Myslím, že ano. Nakonec věc nynější, kterou nazýváme Dělnická strana 2, byla posuzována v souladu s předešlou judikaturou ve věci Dělnické strany 1. Kdyby byl podán jakýkoli jiný návrh, naše kroky postupu by se posuzovaly úplně stejně. Bylo by to ale asi o něco složitější. U Dělnické strany jsme posuzovali chování politické strany, která existuje někdy od konce roku 2002. U komunistické strany je samozřejmě její historie a činnost bohatší, je to parlamentní strana. Takže dokazování by v tomto případě bylo nesporně mnohem rozsáhlejší.

Ale vzorec by byl stejný?
Vzorec by byl stejný.

(redakčně kráceno)