Úřednické vlády

Úřednické vlády či vlády odborníků, které jsme zažili v nedávné minulosti, najdou své předchůdkyně už v dobách první republiky. Někdy jsou důvody či záminky k jejich vytvoření velmi podobné, jindy lze hledat paralely jen velmi obtížně. Nejvíce se z „tradice“ úřednických kabinetů vymyká ten poslední, vláda Jiřího Rusnoka. Zatímco všechny ostatní nepolitické vlády se víceméně pevně opíraly o podporu politických stran, tato vláda byla bez jakékoliv politické podpory delegována prakticky jediným mužem, prezidentem republiky.

O úřednických vládách v Historii.cs z 16. listopadu diskutovali filozof Daniel Kroupa z Univerzity Jana Evangelisty Purkyně, historička Jana Čechurová z Filosofické fakulty Univerzity Karlovy a právník Jan Wintr z Právnické fakulty Univerzity Karlovy. Moderoval publicista Vladimír Kučera.

Co to jsou vlastně úřednické vlády?
Kroupa: Jsou to vlády, které jsou sestaveny obvykle za souhlasu politických stran, ale ne z politiků. Většinou z lidí buď z vládních úřadů, ze škol a podobně.

A naplňují vždy tu ambici nebýt politickými?
Čechurová: Částečně. Politickou podporu totiž potřebují k tomu, aby mohly fungovat, prosazovat zákony, aby vývoj pokračoval. Jen v nich nejsou ty exponované politické osobnosti.

Wintr: V demokratickém státě je potřeba, aby všechny ústavní orgány včetně vlády byly odvozeny od vůle lidu. V případě vlád v parlamentním systému je vláda odvozena od většiny v parlamentu. A má to být tedy politická vláda. Úřednická vláda je výjimka a měla by být připuštěna pouze v situacích, které to skutečně vyžadují. Rozhodně by neměl vznikat dojem, že úřednická vláda je něco, co by mělo být trvalou součástí systému, protože to je vlastně nedemokratický prvek.

politolog Bohumil Doležal:
Pokud jde o historii úřednických vlád u nás po roce 1989, byly tu celkem tři. První dvě se od té třetí, nynější, v jednom podstatně liší. První dvě úřednické vlády vždy vycházely z půdorysu politických stran, jak byly zastoupeny v parlamentu. Tošovského úřednickou vládu sice fakticky jmenoval Havel, ale po dohodě s Milošem Zemanem. A dohoda spočívala v tom, že volby budou co nejdříve, a také byly. Tato vláda dostala důvěru Poslanecké sněmovny.
Pak přišla Fischerova úřednická vláda, která vznikla dohodou mezi dvěma tenkrát nejsilnějšími stranami, ODS a ČSSD, mezi Mirkem Topolánkem a Jiřím Paroubkem. Do této vlády si nominovali Paroubek a Topolánek lidi, kteří tam pak zastupovali zájmy jejich stran. A na základě tohoto vláda zase dostala důvěru.
Pokud jde o tuto třetí vládu, ta vznikla úplně jinak, tu si jmenoval Miloš Zeman, rozhodující roli při tom sehrála servisní prezidentská organizace, která se jmenuje Strana práv a občanů – Zemanovci, a nabrala tam pár lidí odjinud, což se stane vždycky, když se rozdělují ministerstva. Tato vláda v parlamentu podporu nedostala, nicméně jí to vůbec nevadí, protože parlament se vzápětí ukázal naprosto neschopný vygenerovat nějakou smysluplnou většinu a radši se sám rozpustil.

Kroupa: Právem se říká úřednická vláda snad jen Černého vládě za první republiky a snad i té krizové vládě generála Syrového, která měla první republiku bránit. Vlády, které jsme měli po listopadu 1989, sice převzaly ten název, ale jejich podstata je naprosto odlišná.

Čechurová: Na rozdíl ode dneška se za první republiky většina populace identifikovala s nějakou stranou. A ta úleva, která v té úřednické vládě přišla, spočívala v tom, že to bylo vždy v krizové situaci, kdy míra hašteření a problémů ve stranickém životě přetekla. Pak ale nastupuje vláda normální. Takže je to na jakési oddechnutí.

Je to jen pocit, že vůli lidu by v tuto chvíli splňovalo to, že nějaká osobnost, v tomto případě prezident, najmenuje nějakou vládu, která to tady povede, bude tady klid a pořádek a všechno bude fungovat?
Kroupa: Víte, demokracie, je systém založen na napětí, konfliktu, na sporech, na nejistotě. A tím je demokracie nejpravdivější, protože to odpovídá životu. Jenže politický systém má někdy určitou schopnost vytvářet zdání, že žijeme v jistotě, v klidu, že se nic neděje. Lidé si samozřejmě rádi uleví, že vidí moudrého vládce, který všemu vládne. Jenže problém je, že jsme rozdílní lidé a každý z nás má jinou preferenci. Sice si přejeme, aby to tady někdo vzal pořádně do ruky a všechno to řídil. Ale když přijde na jednotlivé věci, někdo si přeje radši vyšší důchod, někdo si raději lepší zdravotnictví, někdo školství apod. Politické strany pak mají problémy s tím, že své volební sliby neplní, ale ještě větší problémy mají s tím, když je plní, protože to se líbí jen voličům, kteří je zvolili, ale nelíbí se to všem ostatním.
Čili napětí je demokratickému systému vlastní. A úřednická vláda je jedním z takových okamžiků, kdy mají lidé dojem, že se situace uklidnila, že si mohou oddechnout, protože to konečně vzal do rukou nějaký odborník. Když se ale podíváme blíže, současná vláda připravuje státní rozpočet a činí rozhodnutí, která by se měla opírat o nějakou demokratickou volbu. Ale kdo to rozhodl? O co to opírá? Podle čeho se tady vlastně rozhoduje? Podle zcela obecného pocitu nebo ponětí.

Wintr: V tom je totiž úřednická vláda trochu klamná, protože skutečnou politiku lze dnes dělat pouze změnami zákonů. Je nemnoho kroků lze dělat změnami na exekutivní úrovni, nařízeními vlády nebo individuálními právními akty ministerstev. Nakonec tak de facto vládne parlamentní většina. Třeba Fischerova vláda prosadila jenom to, co schválily strany v Poslanecké sněmovně. Rusnokova vláda může prosadit cestou zákonných opatření jen to, co schválí Senát. Čili nakonec to jsou pořád politické strany, které mají moc v rukou. Vzniká však klamný dojem, že to celé probíhá nepoliticky, odborně.

Jak vznikla u nás první úřednická vláda a proč?
Čechurová: První úřednická vláda vznikla v pozdním létě roku 1920, protože sociální demokracie, která do té doby držela funkci premiéra, procházela velkou vnitřní krizí (v následujícím roce vyústila ve vznik komunistické strany, která sociální demokracii odvedla dvě třetiny členů). A na to, aby mohla tuto krizi nějak ustát, nemohla být vázána premiérským postem a dostatečně plnit svou funkci ve vládě. Došlo proto k obecnějšímu konsensu, že vláda takzvané rudozelené koalice (stojící na spolupráci sociálních demokratů a agrárníků) skončí, a než se situace uklidní, řízení vlády převezmou odborníci. To se nakonec povedlo, tuto funkci Černého vláda splnila.
Došlo totiž k největšímu střetu mezi sociálnědemokratickou levicí a pravicí. A došlo i k velkým nacionalistickým střetům, se kterými se rovněž tato úřednická vláda nějak vypořádala. Takže dva největší problémy, které tady po vzniku republiky byly, ta úřednická Černého vláda překlenula. Ani tehdy to však nebylo bez politických stran, i tato vláda by nemohla fungovat, kdyby v pozadí nevznikla ta známá „pětka“ – konsensus českých státotvorných politických stran, který ji podporoval.

V Budování státu ostatně Ferdinand Peroutka o Černého vládě píše: „Politicky nebyla úřednická vláda nic jiného než tlakoměr, který věrně zaznamenával poměry mezi stranami. Neměla vlastní politické linie, nýbrž poslušně je přijímala z rukou vůdců pomalu se tvořící národní koalice.“
Čechurová: Moc „pětky“ se teprve formovala. Nejprve měli být v zákulisí jen představitelé dosavadní koalice, pak zjistili, že bez lidovců a národních demokratů by to nebylo tak efektivní, takže vznikla ta klasická „velká pětka“, pět zástupců státotvorných českých politických stran, které pak v parlamentu prosadily všechno. Tento systém zůstal funkční, přestože demokracie byla obejita. Takže krizové situace, které byly v jiných státech, Československo ustálo.

Pak vznikla poloúřednická vláda, někdy zvaná vláda Edvarda Beneše. Příznivci hradu tehdy doufali, že se Edvard Beneš otrká coby politik. A odpůrci naopak čekali, že se znemožní. Jak ta vláda vznikala? A jak skončila očekávání u Beneše?
Čechurová: Ani jedna z variant se nenaplnila. Beneš si zkusil opravdu vrcholnou vnitřní politiku, ale sám nebyl straníkem, takže byl daleko akceptovatelnější. Do této pozice se už nikdy nevrátil a ani nechtěl. A zároveň se neznemožnil. V této vládě se poprvé objevil Jan Šrámek, protože lidová strana přijala plnou účast. Jiné strany tam za sebe poslaly ty jakoby odborníky. Byla to jakási příprava na vytváření Švehlovy vlády.
Daleko větší problém Benešovy vlády než u vlády Černého byla „pětka“. Černý to bral tak, že pomocí "pětky vládne. Beneš měl ale úplně jiné ambice než nejvyšší moravský zemský úředník a nechtělo se mu poslouchat. Takže konfliktní pole byla daleko větší…

Masaryk také tu „pětku“ příliš rád neměl?
Čechurová: Všichni ale nakonec smekli před tím, že politika je umění možného. Když chtěli, aby systém nějak fungoval, tak tuto neformální možnost prostě připustili.

Kroupa: Je samozřejmě mnohem snazší dohodnout se v pěti lidech než ve 300 poslancích s volným mandátem. Volný mandát tak sice formálně přetrval, ale fakticky se stal vázaným; zvítězila stranická disciplína a rozhodovalo se mimo parlament.

Wintr: Mám pocit, že jsme z první republiky systém pětky do značné míry převzali v různých koaličních snídaních a K9, jen se to pokaždé jmenovalo trochu jinak.
Významný italský politolog Giovanni Sartori říká, že parlamentní systémy mohou fungovat jen s disciplinovanými stranami, jinak je parlament zcela nepředvídatelný. Oproti tomu v Americe to může fungovat jenom proto, že jsou strany nedisciplinované. Díky tomu může dnes demokratický prezident s republikánským kongresem uzavírat nějaké kompromisy tím, že přetáhne na svou stranu několik republikánských poslanců nebo kongresmanů. V Evropě však musí parlamentní systém fungovat na koaličních jednáních a dohodách reprezentantů politických stran.

V roce 1926 odešli sociální demokraté a národní socialisté z vlády Antonína Švehly, agrárníka. Proč?
Čechurová: Švehla měl za sebou jedno ne zcela ukončené funkční premiérské období. Od roku 1922 do roku 1925 fungovala jeho první vláda všenárodní koalice, vláda pětky, založená na českých státotvorných politických stranách odprava doleva. Po volbách 1925 byla sestavena obdobná vláda. Ukázalo se ale, že tato idea už se přežila. Pocit ohrožení už nebyl tak silný, takže strany mohly jít více po ideových a praktických prioritách. A také se postupem doby mohly formovat uskupení i napříč nacionálním spektrem.
Agrárníci v té době začali tlačit na zavedení agrárních cel, na ochranářství, což se nelíbilo socialistům. Pak vznikla otázka kněžských platů, což byla lidovecká priorita. Postupně se tak ukázalo se, že bude lepší sestavit ideově jednotnější vládu, což nastalo v roce 1926. Ovšem během toho přeskupování a dohadování vládla půl roku druhá Černého vláda. Zároveň je to období velké krize v Národní socialistické straně, které vyústí vyhozením Stříbrného a daleko razantnějším nástupem Beneše. Takže je to zase půlroční vydechnutí na hledání jiné cesty.

Ten Černý byl nějaký osvědčený odborník na úřednické vlády?
Čechurová: Osvědčený byl nejen na úřednické vlády. Měl za sebou ještě poctivou rakouskou kariéru – od okresního hejtmana, přes úředníka na vídeňském ministerstvu veřejných prací až po vedoucího prezidia moravského místodržitelství. Nakonec stál v čele moravské politické zemské správy. Odtamtud si občas „odskočil“ dělat premiéra anebo ministra vnitra v politických vládách. Za agrárníky, protože vnitro bylo jejich, tam byl celkem čtyřikrát. Takže určitě byl osvědčený, loajální, nekonfliktní úředník, ale s agrárníky v zátylku.

Kroupa: Jsme stále malá země, takže i dnes je problém najít člověka, který se těší relativně důvěře různých politických stran a zároveň je kompetentní takovou vládu řídit. Za první republiky to muselo být ještě obtížnější, proto se k němu asi také vrátili.

Čechurová: Volby zakonzervovaly to, co bylo předtím, ale zároveň se vývoj posouval jinak v preferencích politických stran. Takže byli tak půl roku po volbách, kdy se hledal jiný model.

Čili nebyli v tak složité situaci?
Čechurová: Přijímali řadu zásadních rozhodnutí, Benešova vláda třeba školské reformy a tak dále. Ale nebylo to jen to. Přijetí rozhodnutí poprat se se sociálnědemokratickou levicí za použití síly, je také poměrně docela kategorické.

Wintr: Černého vláda má ostatně významné černé místo v komunistické historii: boje o Lidový dům.

Budeme do vás střílet, vy do nás také, nebo jak to bylo…

politolog Bohumil Doležal:
Institut úřednické vlády je spojen s institutem úředníka jako nestranného politicky, člověka, který má pevně vymezený fundament, na kterém může stát a může se chovat neutrálně vůči těm politickým zájmům, které se na přechodnou dobu, většinou před volbami, projevují.
Každá úřednická vláda je řešení z nouze. Nejsem si ale jistý, jestli ta poslední není zároveň záležitost jakéhosi politického projektu, kdy se parlament dostává na vedlejší kolej a rozhodující je exekutiva. Zemi vládne jakýsi dvojhlavý orel v podobě prezidenta a předsedy vlády, kteří de facto jedno jsou.

Objevuje se řada kritik vůči prezidentu Zemanovi, že tato vláda není vláda úřednická, ale prezidentská a že by byl nejradši, kdyby si ji mohl takto najmenovat a vládnout přes ni vlastně sám. Antonín Klimek píše v souvislosti se vznikem druhé Černého úřednické vlády, že Hrad věřil, že odbornické kabinety budou trvat hodně dlouho. Takže hlavě státu ono se to líbilo už tehdy?
Čechurová: 
Určitě, Masarykovým ideálem, a nebyl v tomto postoji sám, by bylo, kdyby rezorty řídily co nejvíce osvícené kompetentní osoby, které by nebyly tolik vázány disciplínou k politickým stranám. Ale to v normální demokracii není možné. To, že by se to některým vzdělaným a intelektuálně mocným prezidentům líbilo, je však jasné.

S takovými trošku autoritářskými sklony…
Kroupa: Nevidím v tom autoritářské sklony. Ministerstva za první republiky a do značné míry i dnes se stávají hřištěm stranických zájmů. Strany se snaží je ovládnout a dosadit tam své lidi, odměnit loajální členy a tak dále. A odpovědný prezident musí mít na mysli, aby ministerstva byla řízena skutečně odborně. To má právě zařídit zákon o státní službě či zákon o úřednících.
Masaryk, který měl zkušenost z anglosaského světa, věděl, že podobným způsobem jsou řízena ministerstva třeba v Anglii, kde je vrchní úředník, kterému ministerstvo podléhá, a ministři se tam mění klidně po měsících. Ministerstvo tak sice plní politickou vůli, ale nepřichází v úvahu, že by si strany z ministerstva mohly udělat hřiště. Čili vykazují daleko vyšší kompetenci než ministerstva u nás. V USA je to odlišné, tam si prezident dosazuje své lidi. Jenže on má výkonnou moc odvozenou z přímých voleb.

Čechurová: Za první republiky většina ministerstev fungovala tak, že odbory zůstaly stabilní, ať tam přišel jakýkoli ministr. Měnilo se jen to prezidium, kde byli političtí exponenti.

Ti úředníci, to se u nás de facto táhlo už od Rakouska-Uherska…
Čechurová: Ale za Rakouska-Uherska ty úřady byly přeci jen daleko více apolitické, než jak se to zpolitizovalo za první republiky. Ale přesto to nešlo do jednotlivých odborných sekcí. Ne, že by ti lidé tam byli bezpartijní, ale neměnili se pokaždé, když se měnila vláda, a vydrželi tam třeba patnáct let.

Čili to nebylo jako dnes, že když se vymění vláda, tak se vymění i vrátný.


Čechurová: Vláda generála Syrového byla jmenována 22. září 1938 poté, co Hodžova (poslední československá vláda) přijala pod nátlakem zástupců Francie a Anglie požadavek na odstoupení území s německým obyvatelstvem nad 50 % a poté podala demisi. Po ní byla jmenována Syrového vláda národní obrany, která to nepřijala, byla tam i generální stávka a druhý den mobilizace. Tedy takové gesto nesmíření se s nadiktovanou situací, protože tato vláda měla vyvést zemi z té neřešitelné krizové situace. Trvalo to jenom týden, protože přišel Mnichov. Syrového se s tím pak musela vyrovnávat a Jan Syrový vydržel v čele vlády ještě za druhé republiky až do listopadu 1938, kdy přichází již politická vláda sestavená na jiném principu. (Jan Syrový byl v roce 1947 odsouzen za spolupráci s nacistickým režimem na 20 let, v roce 1960 byl amnestován.)

Jen pro zajímavost, jaký byl podíl v úřednických vládách jiných národností?Slováků, Němců, Maďarů…
Čechurová: Slováci nebyli jiná národnost, byli součást Československa. Slováci ve vládách byli, často třeba Martin Mičura. Němci a Maďaři tam pochopitelně nebyli, protože v prvních dvou Černého vládách nebyli součástí žádné koalice, to se teprve rodilo. A v Syrového vládě z pochopitelných důvodů Němci nebyli.

Jak to, že nebyla za komunistů nikdy žádná úřednická vláda?
Kroupa: Všechny vlády byly úřednické. Nebyly odvozeny z demokratických voleb, byly jmenovány shora na základě principu demokratického centralismu. Nemusely se ucházet o důvěru parlamentu, to bylo automaticky. Jediná vůle, která se zde projevovala, byla vůle komunistické strany, a tu řídil ústřední výbor na čele s politbyrem a generálním tajemníkem. Po formální stránce ale úřednické nebyly.

politolog Bohumil Doležal:
Svým způsobem se dá říci, že za komunismu úřednické vlády neexistovaly, ale to souviselo s tím, že za komunistů neexistovala žádná politika. Dnes lidé ten nepořádek vidí a mají dojem, že by měli něco dělat, nevědí úplně přesně co a moc se jim o tom ani nechce přemýšlet. Za komunistů to bylo jednoduché, člověk věděl, že s tím, co je, se nedá dělat prakticky nic, nikdo nemusel přemýšlet a mohl se oddávat nadávání na režim a tak dále. V tuto chvíli se přitom to, aby lidé něco dělali, stává velmi aktuálním. Jenže lidem se nechce a stýská se jim po tom, kdy mohli sedět v teple v hospodě a nadávat.

Co vlastně říká Ústava o úřednických vládách?
Wintr: Dnešní ústava o úřednických vládách jako o zvláštním termínu nemluví. Všechny vlády fungují ústavně stejně, každá vláda je jmenovaná prezidentem republiky, ministři na návrh předsedy vlády. Každá vláda musí do 30 dnů po jmenování předstoupit před poslaneckou sněmovnu se žádostí o vyslovení důvěry. Když důvěru nezíská, je povinna podat demisi a vládne do jmenování nové vlády jako vláda v demisi.
Tím se to liší od první republiky, kdy byl takzvaný negativní parlamentarismus. Vláda nemusela aktivně žádat o důvěru na začátku svého působení, ale vládla, dokud jí nebyla vyslovena nedůvěra. Pokud ji parlament toleroval, mohla vládnout bez důvěry poměrně dlouho. Náš systém je založen na tom, že vláda bez důvěry má spravovat jen vládní věci do jmenování nové vlády, která by měla být jmenována co nejdříve.

Kroupa: Je třeba říci, že přesně vzato je „úřednická vláda“  jen propagandistickým termínem. Není to termín, který by věcně cokoli označoval. Stejně jako vláda odborníků.
Vláda Tošovského a vláda Fischerova byly normální koaliční vlády, na jejichž složení se dohodly politické parlamentní strany. Rusnokova vláda tomuto modelu neodpovídá a vybočuje z něj. Ale ani ona není vládou odborníků, jak se ukázalo, protože ministři to berou jako součást předvolební kampaně své strany.

Byla Tošovského vláda vůbec úřednická vláda? Vždyť byla sestavena z politiků…
Kroupa: Nebyla. Říkalo se jí tak, ale byla to snaha zakrýt pravou podstatu věci. I v čisté koaliční vládě se poměrně snadno vyskytnou osobnosti, které nejsou afiliované politickým stranám. Podstatné je, zda se tato vláda opírá o důvěru parlamentní většiny, a ta důvěra parlamentní většiny ji definuje.

Wintr: V zahraniční literatuře se za nějakou úřednickou nebo nestranickou vládu považuje vláda, v jejímž čele stojí nestraník. V tomto ohledu to Tošovského vláda splňovala. Od Fischerovy vlády se pak lišila tím, že byla polopolitická. Polovinu resortů zastávali straničtí politici z KDU-ČSL, Unie svobody a ODA. Druhou polovinu tvořili nestraníci. A na rozdíl od Fischerovy vlády neměla předjednanou důvěru v poslanecké sněmovně, která pak skutečně vznikla z vůle ODS a ČSSD. Tošovského vláda získala důvěru až za příslib, že v červnu 1998 budou předčasné volby.

Jakou roli sehrál Václav Havel při tvorbě Tošovského vlády a při jejím vymezení?
Kroupa: Těch jednání jsem se tehdy účastnil. Václav Havel měl velmi napjaté vztahy s Václavem Klausem a řekl bych, že uvítal, že část poslanců ODS nebyla vůči Václavu Klausovi loajální, čímž ztratila důvěru. První ohlásili odchod z koalice lidovci, druhá ODA. Podníceno to bylo rozpadem ODS na dva subjekty.
V tu chvíli vstoupil do hry Havel. Mnozí mu tehdy vytýkali chybný postup v tom, že měl jmenovat Václava Klause coby vítěze voleb, aby sestavil novou vládu. Ta by nedostala důvěru a pak by se jednalo dál. Václav Havel se pokusil zvolit neobvyklé řešení – dohodl se s představiteli zbývajících politických subjektů, že nechá vzniknout Tošovského vládu, kterou si ty strany samy vytvoří. Tošovský se těšil důvěře prezidenta, jako nestraník měl respekt u politiků, žádná z těch skupin si nemohla dovolit vládu zneužít ve volební kampani jako přípravu na volby, takže to bylo přijatelné i pro sociální demokraty, kteří s tím souhlasili, protože si přáli předčasné volby co nejdříve.
Je třeba říci, že Václavu Havlovi jeho plán katastrofálně nevyšel. Tímto postupem oživil politickou roli Václava Klause, který byl najednou v pozici zrazeného a ukřivděného. A tuto pozici uměl výtečně využít a v příštích volbách zvítězit.

Vy jste narazil na vládu pana Fischera a na dohodu ČSSD a ODS, jakou roli hrál prezident tam?
Wintr: Já vlastně nevím, do jaké míry se prezident snažil přijít s vlastním řešením. Jistě musel souhlasit s řešením předloženým Mirkem Topolánkem a Jiřím Paroubkem, kteří přišli se jménem Jana Fischera jako úřednického premiéra. Fischer byl předsedou Českého statistického úřadu, takže se účastnil řadu let jednání vlády, byl to tedy zkušený, politikům známý státní úředník.
Tehdy roztříštěná poslanecká sněmovna začala poměrem 100 na 100, ale nakonec tam byla „bažina“ deseti patnácti nezařazených poslanců, o kterých nikdo nevěděl, jak budou hlasovat. Za toho stavu nemohl Mirek Topolánek ani Jiří Paroubek vytvořit vládu, aniž by vytvořili otevřenou velkou koalici. Nakonec byla tato vláda vytvořena na půdorysu ODS, ČSSD a Strana zelených, kteří měli přímo řečeno, kolik ministrů bude kdo nominovat. Idea asi byla, že v poměrně složité hospodářské situaci bude úřednická vláda činit nepopulární opatření, strany to budou pozorovat a držet tu uzdu z dálky. (Připomíná to první republiku, kde se řadě politických stran se hodilo nebýt ve vládě a nechat vládu činit nepopulární opatření.)

Kroupa: Zároveň je třeba říci, že vládu doprovázela velice zásadní podezření na základě afér, které se pak odhalovaly třeba na ministerstvu obrany a tak dále. Takže nelze říci, že by úřednická vláda byla mimo atmosféru korupce a podobně, týká se jí to úplně stejně.

Ostatně jako problémy se solárními elektrárnami…
Wintr: Klíčový moment z hlediska hodnocení této je, že dostala ještě další půlrok. Vládnout měla do říjnových voleb jako taková udržovací vláda. Nálezem Ústavního soudu a dalšími politickými jednáními byly nakonec volby až v květnu 2010. Pak tedy už něco ta vláda dělat musela. A zároveň se tam začaly promítat různé tlaky a mohlo docházet k problémům, o kterých byla řeč.

politolog Bohumil Doležal:
Náš problém je v tom, že úředník není sebevědomá osoba, která opřena o zákon stojí na svém a může odolávat politickým tlakům. Je to servilní služebník, který se snaží vyhovět tomu, kdo na něj tlačí. A pokud jich tlačí víc, tak tomu, kdo tlačí nejvíc. Takový klasický příklad úslužného úředníka, takřka akrobata, byl a je Jan Fischer, který kdysi stál v čele úřednické vlády a byl pod tlakem zároveň Mirka Topolánka a Jiřího Paroubka.

Jako laik bych předpokládal, že úřednické vlády nebudou dělat zásadní dalekosáhlá rozhodnutí?
Kroupa: Musíte si představit, jak fungují ministerstva. V některých odborech mají k rozhodnutí připravenou spoustu spisů, které v situaci politických konfliktů leží a nikdo je nerozhoduje. V okamžiku, kdy jednoho z úředníků povýšíte do funkce ministra, řeší přesně tyto věci a rozhoduje takříkajíc za zády politiků.

Čechurová: Jde o to, jestli je to vláda, která to má dojet do voleb, nebo jestli je to vláda, která v mezičase funguje i k tomu, aby protlačila věci, pod kterými politické strany nechtějí být tak úplně podepsány. Tedy ačkoliv je konsensus, že je potřeba to udělat, nikdo s tím nechce být spojován.

Wintr: Někdy jsou rozhodnutí, která nesnesou odkladu. Třeba za Tošovského vlády bylo třeba učinit rozhodnutí o vstupu do NATO. V tom okamžiku se ratifikovala smlouva a nebylo možné čekat ještě další půlrok. Stejně tak Fischerova vláda. V momentě, kdy se razantně propadají státní příjmy v důsledku hospodářské krize, je potřeba řešit situaci se státním rozpočtem a činit politická rozhodnutí, kde se budou provádět škrty. Z té vlády odpovědnost nikdo nesejme, nějak to provést musí.

Kroupa: Fenomén úřednických vlád je způsoben ústavním rámcem, který zde máme. Není to nutný jev parlamentní demokracie založené na rozmanitosti politických stran. Vzniká to, když je v parlamentu více politických subjektů než dva tři. Ty se pak obtížně na něčem dohodnou, ale velmi snadno se nedohodnou. Německá ústava po zkušenosti s Výmarskou republikou tento problém odstranila tím, že starého premiéra je možné sesadit pouze volbou nového. U nás lze velmi snadno premiéra sesadit, ale na novém už se sněmovna nedohodne. Pokud v německém parlamentu není nová většina, vládne starý kancléř.

Wintr: Vlády se samozřejmě rozpadají i v jiných zemích, úřednické vlády tam v mnoha případech vůbec nejsou, protože prostě do skončení politické krize vládne vláda v demisi. Má to výhodu, že ta vláda alespoň někdy nějakou důvěru měla. Zatímco u úřednických vlád, zejména pokud by byly jmenovány zcela bez ohledu na vůli parlamentu, tak vnímám jako problematické.

Kroupa: Když jsme připravovali českou ústavu, tuto otázku jsme diskutovali, dokonce jsme se pokoušeli do ústavy prosadit princip konstruktivní nedůvěry, ale setkalo se to s velkým nepochopením právě těch stran, které na to posléze doplatily. Především ze strany ODS byla vůči tomuto principu velká nedůvěra.

Není úřednická vláda zneužitelná ve chvíli, kdy je třeba nějaká moc v zemi, která by ji mohla použít?
Kroupa: Do jisté míry ta vláda potřebuje parlament. Pravda ale je, že pro lobbisty je to optimální situace. Je mýtus, že lobbismus probíhá jen v parlamentu. V daleko větší míře probíhá na ministerstvech, ale je tam určitá bariéra, protože politické vedení má obavu z afér. Úředníci se těch afér tolik bát nemusí, pokud tomu jeden z nich šéfuje.

Wintr: Podstatné je, že úřednické vlády bez parlamentu nemohou činit zásadní politická rozhodnutí.
Varovný případ něčeho podobného úřednickým vládám jsou prezidentské kabinety na sklonku Výmarské republiky, z nichž poslední byl ten Hitlerův, který systém úplně změnil. Tam se dalo vládnout prostřednictvím nouzových nařízení říšského prezidenta, což umožňovalo parlament úplně obejít a demokracii tím odsunout na vedlejší kolej.
U nás, protože všechna významná rozhodnutí musí projít buď celým parlamentem, nebo alespoň formou zákonných opatření Senátu, se domnívám, že je prostor ke zneužití k nějaké významné politické změně spíše malý. Můžeme spíše mluvit o zneužití, kdy dochází k zpronevěrám nebo k něčemu podobnému. Tam si ale myslím, že riziko úřednické vlády není dramaticky vyšší než u vlád politických.

Čechurová: Zmocňovací zákony měly v československých dějinách politické vlády, nikoli úřednické. 

Kroupa: Zavedením určitého typu zákona o referendu je možné vytvořit takovou cestičku, jak parlament obejít. A co to s tím systémem může udělat, je velice těžko předvídatelné. Rozhodně si lze představit typ referenda, který ten politický systém může radikálním způsobem proměnit. 

(redakčně kráceno)